近日，北京市审计立法调研座谈会在北京注协召开。北京注协副会长窦铮、秘书长王建新、副秘书长张文丽及北京地区7家会计师事务所相关负责人等参加了调研座谈会。调研组表示，政府审计应更多借助社会审计，在政府审计部门负责审计结果的原则下，会计师事务所委派专业人员参与审计过程，逐步增加审计项目外包。同时政府审计部门加强对其审计结果、审计质量进行监督。这将有利于进一步扩大会计师事务所服务空间，加强会计师事务所服务于国家建设的能力。

政府审计服务外包是大趋势

记者了解到，《北京市审计条例》（送审稿）已经于2011年6月对外公开征求了意见。此后，2011年11月在北京市人大进行了一审。而今年5月下旬，《北京市审计条例》将迎来二审。张文丽接受本报记者采访时表示，自近日的调研座谈会之后，对于《北京市审计条例》暂时还没有其他消息提供。

北京市人大常委会法制办主任张引在会上介绍，《北京市审计条例》的立法目的就是为了规范北京市审计机关的审计行为。

据了解，《北京市审计条例》在一审时就有常委委员提出，要发挥中介机构的作用。目前来看，《审计法》在这方面没有特殊的规定。而北京市法制办开展此次立法调研就是为了发挥社会审计机构在政府审计中的职能与作用。

其中，《北京市审计条例》第三十二条的规定就与注册会计师、会计师事务所相关。该条文指出，“审计机关可以根据审计工作需要，按照公开、公平、公正的原则，聘用社会中介机构或者其他专业机构参加审计工作。受聘的社会中介机构或者其他专业机构应当按照合同约定参加相关审计工作，遵守审计工作纪律，恪守职业道德，并对其工作结果负责。审计机关对利用社会中介机构或者其他专业机构的工作结果所形成的审计结论负责。”

对于此条文，与会者进行了热烈的讨论。

北京市审计局副局长郭彤介绍，美国的联邦部门都是由注册会计师对其财务进行审计。而“四大”在国际上也会参与一些国家政府的审计项目。从国内来看，由于政府审计机关人力有限，急需外部专业审计人员的配合与参与。政府审计聘用个人或者机构都是可以的。这种情况下，一般都是由审计机关提出需求，然后会计师事务所向审计机关进行劳务派遣。另外，还有一种比较成熟的做法，国资委系统委托会计师事务所对所辖央企进行年度财务报告审计及离任等专项审计。

郭彤介绍，政府审计业务的外包在国际上是一种趋势，其规模越来越大，所涉及的资金也在不断增加。《北京市审计条例》写出第三十二条条文的目的，就是为了更好地发挥注册会计师的力量，加强对国有资产的管理，同时逐渐将政府审计的模式和方式与国际趋同，并且更加合理地利用政府外部资源。此外，还能从党风廉政建设的角度出发，保证对国有资产、国有资金审计的公平、公开、公正。

北京注协表示，将全力协助北京市人大常委关于《北京市审计条例》在注册会计师行业的调研工作，支持国家审计部门做好国有资产、国有资金的审计外包工作。

要明确注会参与政府审计的主体与责任

北京注协副会长、安永华明会计师事务所董事长葛明介绍，与社会审计相比，政府审计更加关注财经纪律、以及相关的合规性。从国外经验上来看，社会公共项目的审计主要是注册会计师来做。目前，国资委委托注册会计师对央企进行审计，给的费用都比较低，但项目相关性比较高，所以国内所对于这样的项目都喜欢做。

“对于政府审计外包而言也是如此。这拓展了会计师事务所的业务范围，同时也能解决政府审计人力不足的缺陷。”葛明说。

记者了解到，个人参与政府审计的模式中，审计机关人员担任组长，审计机关选聘注册会计师担任组员，在这种政府审计向会计师事务所“借人”的模式下，审计报告结果一般由审计机关来负责，审计组长承担责任，审计人员一般不承担责任。座谈会上，会计师事务所代表对这种注册会计师个人参与政府审计的模式没有异议。

针对政府审计外包给事务所这种模式，会计师事务所代表则建议在《北京市审计条例》中明确审计责任及审计主体。“如果真的出了问题，这样做对事务所是比较好的。政府委托事务所进行审计，如果真的出了问题，这样一来，追究责任也比较好追究。”与会的一家事务所代表说。

北京注协法律人事部主任杨晨光则介绍，《注册会计师法》第十六条规定，注册会计师个人不能承揽业务。会计师事务所派人参与审计小组，这是一种劳务派遣合同。这种情况下，注册会计师接受审计机关的领导，会计师事务所不会出具审计报告。而政府审计外包则由审计机关委托会计师事务所，由会计师事务所出具审计报告。这样会计师事务所应该对其所出具的审计报告承担责任。另外，应该由双方订立的合同来明确相互的责任。他认为，即使注册会计师参加政府审计外包，注册会计师的执业准则还应该是审计准则。

北京注协副会长窦铮介绍，有不少企业反映，政府审计及社会审计经常对同一家企业开展审计活动，这样就存在着审计的重复。他认为，政府审计与事务所审计之间是相通的。他建议，如果事务所已经审计过了，审计机关能否直接买下注册会计师的相关资料。

对此，郭彤表示，审计机关对财政资金、国有资产有明确的监督机制，这需要人大来授权。而要回答谁来审计的问题，首先是政府部门审计机关;不过，政府审计机关还可以通过条例，来授权社会审计参与其中。有资格的会计师事务所可以加入进来参与审计。

郭彤还表示，政府审计外包，不仅要求事务所按照审计准则来做，同时还要符合委托人的要求。政府审计与社会审计在本质上虽然一致，但还是有差异。

此外，由谁来保证审计质量，又是一个问题。郭彤建议，在《北京市审计条例》中，应该设立政府审计外包的质量检查体系。

注会参与政府审计应在法律层面具体明确

目前审计机关对于注册会计师参与政府审计的使用还是以聘用个人为主。在政府审计过程中，财政部门组织的预算基本是审计机关在负责，社会审计对此介入比较少。郭彤表示，目前只是注册会计师参与政府审计的初级阶段。他指出，审计机关并不是不相信注册会计师，而是对注册会计师不了解。

而在国资委方面，更多的是聘用会计师事务所参与国企审计。注册会计师介入较多的是专门项目，另外一块业务是中央企业。对此，王建新表示，审计机关将政府审计服务外包给会计师事务所，这应是一种契约关系。他建议《北京市审计条例》应对此规范化，明确提出注册会计师参与政府审计是“服务外包”或者“政府购买”，然后，由国家审计机关对会计师事务所进行抽查。如果会计师事务所的审计结果出了问题，其责任由会计师事务所来承担。这样，从法律上给会计师事务所一个明确定位。同时，王建新还建议审计机关拿出更多的活给会计师事务所。

郭彤则指出，在这个问题上，审计机关的动作还不敢太大，可以逐渐地过渡到政府审计外包。

北京市人大常委会法制办副主任邹维萍也认为，《北京市审计条例》第三十二条应给会计师事务所一个明确的法律地位。不过她的观点是，审计机关既可以聘用事务所中的个人，也可以把政府审计外包给会计师事务所。

此外，张引介绍，人大立法的主导思想就是要突出绩效审计的概念。

对于事务所能不能做绩效审计的问题，葛明表示，只要有规则，有准则，有标准，注册会计师受委托进行政府审计、绩效审计，这没有问题。同时，注册会计师参与政府审计应该从初级阶段过渡到政府审计外包。

对此，会计师事务所代表表示，绩效审计已经超出传统的报表审计的范围，需要一个相应的准则，现在大家都在探索之中。有代表建议，在委托协议中规定使用人员数量、工作量、责任划分等内容，对政府审计外包进行明确的规范。

有会计师事务所代表还表示，希望能够落实政府审计、绩效审计的相关规范，比如政府审计、绩效审计的重要性划分等。

据了解，除了北京的立法规划涉及政府审计外包外，深圳市审计机关对社会中介参与政府审计也做了有益的探索。

深圳注册会计师协会秘书长助理徐海忠对本报记者表示，政府审计服务外包或者政府购买服务等方式对于注册会计师行业整体而言，是个利好。但由于政府购买服务或者服务外包的门槛比较高，只有少数的事务所能够参与其中，这是一方面。而从另一方面来说，政府购买服务的收费都比较低。他介绍，深圳有几次政府购买注册会计师服务的招标甚至都出现流标的情形。为此，他建议政府购买注册会计师服务应该降低门槛，让更多的会计师事务所参与其中。同时，政府部门应该首先带头执行会计师事务所的收费标准。

本报短评

不过，记者还了解到，对于政府审计的服务外包也有不同意见。北京某会计师事务所高级顾问龚兴隆就表示，政府审计机关在立法时，要考虑社会审计的风险。他介绍，香港的政府审计就没有外包，不见得服务外包就是好。记者了解到，审计署日前已经结束对《审计机关核查社会审计机构审计报告规定》（以下简称《规定》）征求意见，修订完善后将于年内正式出台。此《规定》明确，审计机关需要核查社会审计机构为审计机关审计监督对象单位出具的相关审计报告。

《规定》明确，审计机关对会计师事务所出具的报告有核查权，有部分监管权。笔者以为，这里所指的审计报告，既包括政府审计外包下会计师事务所出具的审计报告，也包括社会审计中，与审计机关不相关的会计师事务所出具的审计机关审计监督对象的相关审计报告。

记者认为，政府审计外包给会计师事务所，这项新业务对行业发展是个利好，应该明确支持。同时，也要规范发展，防范风险，让更多有能力的会计师事务所参与到政府审计外包的同时，实现会计师事务所、审计机关、被审计对象三方的共赢。