自2014年12月国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发［2014］63号），以下简称《改革方案》）公布以来，已经过去了将近一年的时间。《改革方案》规定，2020年前各级政府都要以新的政府会计核算体系、新的权责发生制政府综合财务报告形式，向社会公开完整的政府“家底”。而进入10月以来，则到了《改革方案》规定的实施步骤的第一阶段（2014~2015年）的最后一个季度。政府综合财务制度在一年多的建立过程中虽然取得了较大进展，但仍然存在着许多困难亟待解决。

    那么，在当前我国谋求转型的新常态下，现行的政府决算财务报告究竟存在着哪些漏洞和不足？我国自推行政府综合财务报告制度改革以来，至今已取得了哪些进展？在这一过程中，还存在着哪些需要引起重视的问题？为了顺利推进权责发生制政府综合财务报告制度的建立，在改革过程中相关部门应如何行事？就此，《财会信报》记者采访了业界专家。

    现行政府财务报告制度已严重脱离发展现实

    资深注册会计师、江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时，分析了现行政府财务报告制度存在的问题以及我国进行政府财报制度改革的必然性。他指出，目前实行的政府财务报告制度仍然是计划经济时期沿袭下来的，是以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况的结果。尽管在多年的运行中这套制度对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了一定作用，但随着经济社会的发展，仅实行决算报告制度，已经无法科学、全面、准确地反映政府的资产负债和成本费用，已经严重不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，更难以满足建立现代财务制度，促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化发展的需要。因此，我国要想保证新时期经济社会的顺利转型，就必须推进政府会计改革，建立起全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。根据《改革方案》的部署，此次政府综合财务报告制度改革的任务主要包括四个方面：建立健全政府会计核算体系，建立健全政府财务报告体系，建立健全政府财务报告审计和公开机制，建立健全政府财务报告分析应用体系，这四项改革任务是相辅相成的。

    同样，有业界人士认为，在现行政府财务报告制度的漏洞和不足日益凸显的形势下，建立权责发生制政府综合财务报告制度，不仅可以全面、完整、准确反映政府财务信息，解决决算报告在这些方面的不足，还可因其信息的丰富性，产生更广泛的作用。一是有利于丰富财政财务管理的工具。这些工具可以帮助财政财务管理从流量管理转向流量和存量管理并重。比如，在资产管理方面，通过对政府资产进行准确地核实、计量以及提取折旧，为公共基础设施等固定资产的后续维护和更新支出预测提供科学的信息依据，有助于强化政府资产管理主体责任，实现对政府资产动态、系统管理。二是有利于完善地方政府信用评级制度。通过全面反映、披露一级政府整体“家底”状况，促进地方政府信用评级制度的完善，为建立规范的地方政府举债融资机制打下重要的制度基础。三是有利于健全政府绩效考评制度。通过科学反映政府成本费用信息，实现对政府整体、部门单位、单个项目等耗费资源的真实情况准确评判，为科学开展考评政府绩效、评价政府受托责任履行情况提供扎实有效的信息基础。

    建立政府综合财务报告制度应严格遵循时间表和统一部署

    刘志耕解释称，建立权责发生制的政府综合财务报告制度改革推行近一年来，总体来看，已经取得了很大的进展。但此次改革涉及面广，技术性、政策性、敏感性较强，应按照先进行试点、由易到难的原则，逐步推进。根据《改革方案》明确的改革时间表和路线图，共分三个时间段：2014年~2015年，重点是建立健全政府会计准则体系和财务报告制度框架体系，清查核实政府资产负债信息，开展政府综合财务报告信息系统建设，为编制政府综合财务报告奠定制度、信息和技术基础；2016年~2017年，在前期准备的基础上，开展政府综合财务报告编制试点；2018年~2020年，在试点工作基础上，全面开展政府综合财务报告编制工作，建立健全政府财务报告分析应用体系，制定发布政府财务报告审计制度、公开制度等。

    到目前为止，改革还处于第一时间段的冲刺阶段，从媒体上还未看到财政部对进展情况有相关总结性的信息披露，但相关工作应该已经全面推开。在逐步推行的过程中，有两点问题需要相关部门引起足够的重视：一是由于政府综合财务报告制度建设工作应该是全国一盘棋，所以，各地的试点也好，尝试也罢，应该考虑到中央的统一部署和安排，并且严格遵循统一部署，不要自行其是，以避免走弯路，避免重复劳动，避免错误和误解；二是财政部应该认真吸取各地对政府综合财务报告制度建设试点存在的各方面的经验教训，充分考虑到各地的差异和实际情况，提出针对性的政策，为权责发生制政府综合财务报告制度改革提供有益的帮助。

    建立政府综合财务报告制度政府需规范自我管理

    在采访中，刘志耕表示，政府综合财务报告制度建设是一项极具专业性、挑战性和艰巨性的财税制度变革，是对现行政府会计制度和预决算报告制度的全面改革和创新，不仅需要面对大量的技术难题，而且还需要充分估计到这次改革在思想认识、变革自我、改革技术、基础薄弱、新旧衔接等各方面的难度。改革后，对各级政府财政管理的规范性要求将大幅提高，实施新制度的繁琐和复杂程度也会大大增加，特别是在债务融资管理的规范性约束和透明度方面。所以，可以说，政府综合财务报告制度的建设在很大程度上也是一场规范政府自身管理行为的革命。

   他认为，实际上，此次改革也将对包括政府各部门的资产和负债的计价、核算，收入和费用的分析和披露等全面反映政府财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度提出一系列新的工作要求，特别是资产评估方面难度较大，需要科学、准确的数据支撑。从财政部门的调研情况来看，大量单位在这方面的基础还相当薄弱，甚至是空白，数据的来源及准确性难以达到要求，这在很大程度上将严重影响到改革的质量和进程。

    另外，他指出，与以往的决算报告制度相比，权责发生制政府综合财务报告涉及的业务范围更广，会计确认、计量方法、信息披露更加复杂，比如，政府公共基础设施资产管理、公共储备物资资产管理等，对不少会计人员来说还是新领域、新知识。因此，大力加强对相关人员的培训也迫在眉睫。但是改革不仅仅是财政和财务部门的事，更涉及到政府各部门，所以，各部门的领导一定要更新观念，敢于改革和突破自己，敢于全面披露本单位的财务信息，务必积极主动配合改革进程，不仅要围绕改革过程做好各项宣传、发动、调查、摸底、登记、评估等工作，而且还要建立健全相关配套的约束机制，同时要明确相关职能机构及职责，为各部门编制好财务报告提供必要的基础和条件。

    除此之外，刘志耕表示，由于审计机构负责对政府各部分财务报告进行审计，这一特点和优势能够使审计机构观察并掌握到众多政府部门对财务报告编制的实际情况。所以，在改革过程中及改革初期，以国家审计机关为主体的审计部门对改革各方面的情况应该最有发言权，如改革在各方面的成功经验、问题及教训，改革需要进一步完善的领域、需求等。审计部门应重视并做好这方面的各项工作，不仅要事先做好相关的应对准备，而且应该积极主动地配合好政府财务制度的改革和完善工作。而政府各部门的财务机构也应该做好对审计部门审计的配合工作，为审计部门掌握更为全面、真实的情况及时提供必要的支持。

    最后，刘志耕补充称，权责发生制政府综合财务报告不仅要能够全面满足构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平的提高和可持续发展的需要，同时也要充分考虑到满足社会监督、满足让老百姓看得懂、能理解的需要。我国以往的各项改革都是以满足政府需要为第一要务，而对于如何让社会更好地监督政府职责，同时满足老百姓的知情权、议政权需求却往往重视不够，所以，这次改革应该充分考虑这两方面的问题，而实际上这些问题也是本次改革的重要内容，直接关系到本次改革的成败。毫无疑问，这次制定的新制度如何使政府财务信息的披露更加公开化、明晰化、通俗化、平民化，以满足和调动最广大人民参政议政的积极性，是本次制度改革必须着重考虑和解决的重要议题。